張捷誠律師部落格-張律的法律法普、地政白話的知識文章專頁

嗨!各位，我是Lyan律、J先生 ，今天想跟各位簡單談談行政訴訟法關於增設司法機關得審查都市計劃的規定，將會對未來都市計畫領域有何影響?

而在此之前，我先跟各位話白一下都市計畫是甚麼?

一、都市計畫在幹嘛?

請大家試想一個情節，如果各位就自己所有的土地，完全依照自己的愛好作自己想要的土地使用，可能會發生甚麼事?例如，工廠旁邊蓋高樓大廈、一般民宅旁邊蓋殯儀館、或極端點，政府機關大樓旁有聲色場所等情況，將會產生經濟、生活、交通或環境等負的外部性，性質顯不相容的土地使用毗鄰使用，將產生龐大的社會成本與資源耗用去維持各土地使用間之平衡，例如工廠旁的農田，將需要大量環境設施排除工廠可能造成的汙染，且甚至仍無法避免被汙染，如此種種情況，將會對一個村里、一個行政區、一個國家，造成難以估計的負面效應，所以都市計畫有其必然性，各位擁有的土地雖有自由使用收益處分的權能，但達成社會公益，須是在合法範圍內。所以都市計畫法的訂定即在於給予行政機關得對一定都市計畫範圍內的人民所擁有的土地，形成對該塊土地未來的使用規劃，以配合該都市發展之特性、政府政策需求等等因素。

二、都市計畫真的在幹嘛?

各位看了上述說明，可能感到疑惑，上述都市計畫聽起來如果真的好棒棒，台灣就不會被稱為鬼島，Hello?

其實大家想得沒錯!!!Lyan上面講得是純從都市計畫理論的觀點來說明，但放在真實社會的場域，其實就不是這麼一回事，很多時候，都市計畫是被作為利益操弄或交換的工具，因為《都市計畫法》第75條雖然規定：「內政部、各級地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所應設置經辦都市計畫之專業人員。」、所以理論上，各地方或中央所擬定之都市計畫基本上都是具有都計專業的公務員所擬定，但關鍵就在於審議都市計畫的組織，《都市計畫法》第74條第1項規定：「內政部、各級地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所為審議及研究都市計畫，應分別設置都市計畫委員會辦理之。」，在各層級的都市計畫委員會雖都有一定比例之外部(意指非隸屬政府單位)專業人士，但一則此些專業人士是由地方政府自行聘請(大多不會聘請與地方政府不同調的)，二則因政策的主導或走向，往往是由地方政府機關掌握，而地方政府機關又常常受到地方民代或各種團體之壓力，於審議都市計畫時，常常就因政治因素的介入，內容與當初擬定之版本相比常變了調，甚至會於擬定時就被政治因素介入，而將政治目的作為都市計畫審議的目標(常是利用都市計畫法規定的個案變更程序，《都市計畫法》第27條規定參照，更不要說那些被藏在通盤檢討程序當中的)，所以說好聽點，台灣都市計劃的形成，是建立在專業、政治等不同面向交雜而成，但實際上常常是由政治取代專業，常成為地方政治菁英或是地方仕紳累積個人土地利益的合法場域。你說都市計畫會公開展覽，給予人民說明意見機會等等民眾參與機制，怎麼能任由那些人亂搞，但實際上，我國都市計畫審議過程的民眾參與程序，一則參與程序時點過晚(至計畫擬定後，才能參與，所以很多人往往至都市計畫擬定甚至發布後，才知悉關於自己土地可能已經被政府定為未來是公共設施保留地或是其他影響重大權益等事項)，二則參與程序對都委會沒有拘束力，所以政府機關要蠻幹，人民在都市計畫審議階段時，在法律上，往往手無縛雞之力，只能尋求其他手段(也只能是政治及媒體)。

而其實，台灣都市計畫的弊病問題錯綜複雜，Lyan所述只是一個概括，但根源不脫是政治因素介入過重所致的扭曲，而人民對於這樣扭曲的都市計畫有何救命之道?

三、都市計畫爭訟的演變

(一)早期：指司法院釋字742號通過以前，僅由司法院釋字148號及156號存在的年代。

在這個階段，基本上都市計畫的性質被大法官二分法，按都市計畫法的規定，將都市計畫變更分為兩類，第26條的「都市計畫通盤檢討」是屬於法規範(變更)、第27條「都市計畫個案變更」是屬於行政處分，所以基本上，人民對於都市計畫的內容侵害其權益時，還要視是否是因政府機關為個案變更都市計畫，具體或可得特定去影響到其權益，始能向司法機關提起爭訟(依據是《行政訴訟法》第4條規定)；換言之，如果是政府機關每三年或五年的通盤檢討變更，人民是不得向司法機關就政府機關所為的都市計畫變更去爭訟，而要等到地方政府依據都市計畫變更的內容去對人民為行政處分時(最常見得就是都市計畫載明某地區的土地要被區段徵收或一般徵收)，才能向法院提起爭訟(對徵收處分)，一併請求法院審酌都市計畫是否有違法，但這樣制度設計問題在於，一來救濟的遲延性，因為都市計畫通過到徵收處分的作成，往往會耗費時日，尤其如果遇到人民採用社會運動抗爭時，政府在行動上就會更遲疑緩慢，所以真的進到司法機關時，可能早就過了很多，時空背景及審議的人或許早已變化，增添法官斷案，以及人民爭訟時提出攻防證據的困難。

(二)近期：指司法院釋字742號通過以後，依照解釋文所形成的法規範效力，人民在一定條件下，能對政府機關所為的都市計畫通盤檢討變更提起行政爭訟。

1.司法院釋字742號解釋文指出：「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第十六條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。本院釋字第一五六號解釋應予補充。」

2.各位也許看完Lyan上面的說明，對於這號解釋文內容能有一定程度的了解，也就是說原本政府機關所為的都市計畫通盤檢討變更，如果該變更內容項目有去影響到可得特定人的權益影響時，這時候該變更內容項目會被認定是《行政程序法》第92條的行政處分，所以受影響的人得據此依照《行政訴訟法》第4條向司法機關提起行政爭訟。

(三)現在：指行政訴訟法專章增設—第五章 都市計畫審查程序

1.制度意義：這個法律修正有個劃時代的意義，在於大法官以外的法官，能夠直接對具有法規範性質的都市計畫直接作審查，換言之，各位想想原本法規範(草案)都是誰提出?誰在審的?如果審查通過，經過合法立法程序之法規範，司法機關於審案認為違法違憲怎麼辦?

提出法律草案的可能是行政或立法機關(這裡廣義指立法委員)，也可能一般公益團體，但審查的依法皆為立法機關(各位常看到在吵架的場合XD)，審查三讀通過後再由總統公布，即狹義的法律。而法規命令(指立法者認為涉及行政專業故立法授權由行政機關擬定之法律)，則多由行政機關核定發布，提由立法院審查(《立法院職權行使法》第60條規定參照)，而司法機關對於「狹義法律」，如果認為違法違憲，依照憲法不得拒絕適用(憲法第80條的依法審判義務)，至多只能裁定停止訴訟程序，聲請大法官釋憲(司法院釋字第371號解釋參照)，但如果是法規命令呢?法官僅能在「個案」拒絕適用(司法院釋字第137號、216號解釋參照)，但也不能如同大法官審查後認為違憲宣布「失效、定期失效」等法律效果之裁斷。

2.但現在針對「都市計畫」這種法規範，司法機關在受理案件審查上，除不必區分其為通盤檢討或個案變更，或是通盤檢討項目中具處分性質者等情況外，對於「都市計畫」這種具有法規範性質(具體而言即係立法者透過都市計畫法授權由行政機關擬定的法規命令)的法規，司法機關不再僅能拒絕適用，而係能於審查後宣告「都市計畫」「違法無效」、「違法宣告」、「失效」及「駁回」(《行政訴訟法》第237條之18、第237條之28規定參照)。

而以上演變過程，可以參下圖：

資料來源：https://www.judicial.gov.tw/tw/cp-1887-123873-8fb62-1.html

四、修法對於都市計畫實務審查的影響

(一)如同題旨Lyan律所說，司法機關得直接審查都市計畫，究竟是否造成都計人的夢靨?
以往，政府機關所為之行政行為如須透過合議制審查通過後，始得最後作出行政決定者，人民如認為損害其權益時，爭訟策略上，無非係爭執：

1.行政機關作成行政決定時，未適時保障人民之程序權：

此視不同行政領域的行政程序法制設計不同，但基本上，會常以類似且已有法律明文或司法院釋字解釋闡釋之法理來作為指摘行政機關行政程序有違法之情況。而行政機關對於人民程序權保障是否合法之判斷，Lyan認為常須交由司法機關依其法律確信作出裁斷，常見較保守者，往往係審酌行政機關是否遵守其行政行為之行特定行政領域之法規(例如都市更新條例)，即判斷其合法性，但是亦有認為如該行政行為之程序、性質等條件與其他行政行為有類似性，且已有司法院解釋文之理路作為法律續造之指引時，亦可能平等原則為由，認受審查之行政行為應比照他領域之行政行為之程序權保障設計，但此通常須司法機關詳為說明法律見解之理由，否則易受上級審質疑，故實際上較少此種判決。

2.此通常最主要爭執點，即指摘行政機關之合議制組織組織不合法、決議事項未附理由(等同未審查)、基於不正確之事實資訊、違法一般法律原則等破除行政機關判斷餘地之理由來指摘行政機關違法。

3.有關決議未附理由部分，實務上採合議制審查機關，於會議記錄，就決議事項之理由通常說明文字甚少，或甚至不說明而僅說明通過之決議結論(環評程序為現在決議理由文字說明較多者)，司法機關往往須通盤考量整個審查過程的歷次會議紀錄、合議制委員審理意見等，才能綜合判斷合議制之決議是否附具理由，但此往往牽涉原告、被告、法院對整個會議資料的解讀，易生歧見，法院通常會命被告機關詳為說明，此對於資訊不足的原告，常為其爭取訴訟時間之手段。

4.有關基於不正確事實資訊之部分，雖然行政機關於專業判斷時，於法律上尚有「判斷餘地」理論(亦即基於事務本質，行政機關所為行政行為如涉及高度專業、高度屬人等司法者難以於事後取代行政機關為判斷之事項時，原則司法機關僅得尊重行政機關之決定，作低密度之審查，例外始得於司法機關建立的八種情形破除判斷餘地之情況下，作高密度之審查)可資作為保護手段，通常原告基於對行政專業事務的不熟悉，運用此種訴訟策略，常會使得訴訟焦點開花，甚至被模糊，而法院之法官如亦不熟悉者，亦常被原告之訴訟主張帶著走，造成訴訟延滯。

而以上，若發生於都市計畫之爭訟中，則更將顯為嚴重，因為立法者於立法理由明白指出(註1)，都市計畫爭訟為「客觀訴訟(白話而言，向法院提起訴訟，只能是為自己的權利，而不能為別人的權利來爭訟，所以此種訴訟又稱『主觀(權利)訴訟』，相對而言，如果能為他人權利(這裡指多數人，涉及公益)來向法院提起爭訟，此種訴訟被稱為客觀訴訟)」，都市計畫的本質帶有預測性(參《都市計畫法》第26條即知)，所以都市計畫本身毋寧帶有行政機關(立法者)對計畫範圍有關都市生活之經濟、交通、衛生、國防等重要設施及相應之土地使用之規劃等未來事實之安排(立法事實)、所以理論上，依照立法者之意旨，是要求司法機關不受提起都市計畫行政爭訟者於訴訟聲明之拘束，都市計畫是否合法，係由司法機關獨立判斷，故對於都市計畫專業者或主管機關而言，毋寧須於一開始都市計畫擬定時，即詳細說明都市計畫內容之理由，且於合議制之會議紀錄上，更須詳為記載審議過程，包括文字、錄音、圖片等紀錄，所以到底是誰的夢靨，我想衰的還是承辦的公務員、或是機關外包給規劃顧問公司時，實際執行專案之人員(大多為地政(都計)專業出身，也可能多為Lyan律的學長姐XD)，須負很多說明理由之義務，不管是都市計畫理論的白話說明、配合中央或地方政府政策之說明等，皆係吃力不討好的工作，雖然《行政訴訟法》第237條之21規定，被告機關得於收受起訴狀繕本後，於2個月內重新審查都市計畫是否合法，並得分別為補正、必要處置或認合法，僅說明理由等，但行政機關尚不能以被起訴狀所指摘者為限，蓋法院的審查範圍不限於原告所主張，已如前面說明，更令人害怕的是立法者於《行政訴訟法》第237條之20規定：「本章訴訟，應於都市計畫發布後一年之不變期間提起。但都市計畫發布後始發生違法之原因者，應自原因發生時起算。」這條的但書，除了可能開始陳年都市計畫之爭訟外，司法機關應頭痛如何建立一客觀標準探討違法原因發生的認定時點，兼顧人民權利保障及防止客觀訴訟濫訴之目的。

(二)法規範審查制度讓司法機關捲入政治角力風暴?

前面Lyan律亦說過，都市計畫之形成，實則交雜都市計畫專業者、政治菁英、地方團體等意見之角力所形成，其中政策及政治利益角力之影響不可忽視，而司法機關既然須對行政機關對一地區未來預測發展的行政決定作客觀合法性審查，則如同大法官審查法律於立法過程之立法事實資料一般，須於訴訟過程中審酌之資料，即不限於「原告為爭訟權利所提出之證據資料(個案資料)」，亦包括「作成都市計畫決定時，行政機關所考量的所有資料，可能包含政治、經濟等非屬於個案之資料」，亦即行政機關對都市計畫形成所考量之「歷史性事實、評價性事實、預測基礎事實」皆為司法者應審酌考量之資料，Lyan律前開所言，尤指行政機關針對政策合理性所為之評價性事實資料，如經法院審酌而認都市計畫合法，往往被許多政客作為表演素材說：「經法院認證合法之XX」，實令人倒盡胃口，也正是Lyan律所擔心之處。

不知不覺廢話了很多，以上內容兼具有法律普、地政普，也有法律、地政專業部分，希望能對各位有所幫助，也歡迎各位跟我討論。

針對修法內容，Lyan律會另外整理簡易版來大家了解，敬請期待!!

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註1：有關立法理由，參照司法院https://www.judicial.gov.tw/tw/cp-1887-123873-8fb62-1.html 關於「立法院三讀通過行政訴訟法、行政訴訟法施行法修正案新聞稿」資料。